道路用地｜道路用地是什麼？道路用地有什麼用途？道路用地能蓋房嗎？
在台灣，土地的使用方式經常受到法律規範，而道路用地正是容易被誤解的一種土地種類。許多民眾在買賣土地或繼承房產時，才發現自己的土地被劃設為道路用地，頓時冒出這些疑問：道路用地能不能蓋房子？能不能買賣？政府會不會徵收？
其實，不少道路用地仍是私人土地，只是被都市計畫預定為未來的道路。這代表地主雖然保有所有權，但在使用、開發和出售上都會受到限制，本文將帶大家認識究竟什麼是道路用地？道路用地有哪些種類？道路用地又有哪些用途？接下來就跟著筆者看下去吧。
💡一分鐘了解道路用地！
- 道路用地是什麼：道路用地是都市計畫劃設、保留作為道路使用的土地，在都市計畫中屬於公共設施用地的一種。它不一定已經是公用馬路，有些仍是私人土地，只是預定由政府日後取得。
- 道路用地種類：道路用地可以根據形成原因、法律性質和所有權狀態的不同，分為計畫道路、既成道路和私設道路三大種類。
- 道路用地用途有哪些：道路用地本身是用來開闢道路，供大眾通行。 對於地主來說，常見的處理方式有四種：容積移轉、公私有地交換、徵收補償和稅務減免。
- 道路用地可以蓋房嗎：原則上不能蓋永久建築，也不得妨礙日後開闢道路，在政府取得前符合規定可以申請臨時建築，但政府通知開闢時須自行拆除。
道路用地是什麼？
道路用地是指經過都市計畫劃設，保留作為道路使用的土地，在土地使用分區上屬於公共設施用地的一種。公共設施用地是政府根據人口分布和未來發展需求，預先劃設供大眾使用的土地，像是道路、公園、綠地、學校、停車場等。
不過，並非所有道路用地都已經變成公有的馬路。有些道路用地目前仍是私人土地，只是預留由政府或公用事業機構取得，這樣的情況屬於「公共設施保留地」，也是最常見的爭議來源。簡單來說，這類土地的所有權還在地主手上，但未來若道路開闢有公共需要，政府可能依法協議價購或辦理徵收，因此現在的土地使用會受到限制。
公共設施保留地也正因為有這些限制，法律提供了多種補償機制和價值變現的管道，像是容積移轉、公私有地交換，讓地主不至於白白承擔損失。相反地，如果道路用地已經被政府取得，或者不是留待政府取得的土地，就不屬於公共設施保留地，也不適用這些補償方式。
💡延伸閱讀＞＞＞公共設施保留地是什麼？公保地如何解編？公共設施保留地查詢教學！
道路用地有哪些種類？
道路用地根據形成原因、法律性質和所有權狀態的不同，可以分為計畫道路、既成道路和私設道路三大種類。
計畫道路
計畫道路是都市計畫主管機關依照都市計畫法，在都市計畫圖上正式劃設的道路，道路的位置、寬度和走向都需要標示清楚。計畫道路可能已經由政府開闢完成通行，也可能尚未開闢。在政府取得之前，土地產權往往仍歸私人所有，此時在法律上被歸類為「公共設施保留地」，等待政府日後編列預算徵收，但何時徵收、何時開闢仍取決於政府的財政狀況和建設優先順序。
舉例來說，某縣市的都市計畫圖上畫了一條 20 公尺寬的計畫道路，但目前那裡可能還是農地或舊有建築。在政府取得土地之前，地主的土地產權仍然存在，但使用上會受到限制，原則上不能興建永久性建築，只能依規定申請臨時建築。
既成道路
既成道路是指私人土地因為長期供不特定公眾通行，而形成公用地役關係的道路。根據司法院釋字第 400 號解釋，既成道路成立公用地役關係必須同時符合三個要件。
- 供不特定公眾通行所必要（不是僅為方便或省時）
- 公眾開始通行時，土地所有權人沒有阻止
- 通行時間年代久遠且未曾中斷，客觀上一般人已無法記憶確切起始時間（實務上通常認需達 20 年以上）。
由於既成道路的土地所有權人已被作為公眾通行使用，無法自由使用和收益，等於是為了公共利益而犧牲，因此國家應依法辦理徵收並給予補償，如果因經費困難無法立即徵收，也應該訂定期限辦理，不能以財政困難為由無限期不補償。
既成道路與計畫道路的差別在於，既成道路是因為實際使用的事實而產生，不一定出現在都市計畫圖上，但如果既成道路同時被劃入都市計畫的公共設施用地，它就兼具既成道路和計畫道路的性質。
私設道路
私設道路是指建築基地內，由建築物的主要出入口到建築線之間的通路。根據建築技術規則，基地必須與建築線相連接，連接部分的最小長度應在 2 公尺以上。也就是說，如果建築物沒有直接臨接正式道路，就需要設置私設通路才能連接建築線。
私設通路的寬度有明確規範，依通路長度（從建築線起算，到建築物最遠的出入口）而定，通常通路越長要求規範就會越寬：
- 長度未滿 10 公尺：寬度 2 公尺
- 10 公尺以上未滿 20 公尺：寬度 3 公尺
- 超過 20 公尺：寬度 5 公尺
- 以私設通路為進出道路的建築物總樓地板面積合計在 1,000 平方公尺以上，通路寬度需達 6 公尺
私設道路與計畫道路、既成道路不同，並非以供公眾通行為目的，在建築技術規則中也不算「道路」，只是為了讓建築物符合臨路要求而設置的通路。因此，它通常由土地所有權人自行提供和管理，一般不涉及政府徵收。
計畫道路 vs 既成道路 vs 私設道路
| 比較面向 | 計畫道路 | 既成道路 | 私設道路 |
|---|---|---|---|
| 形成原因 | 都市計畫正式劃設 | 長期供不特定公眾通行，形成公用地役關係 | 建築基地為連接建築線而設置的基地內通路 |
| 是否為道路 | 是 | 不一定 | 否 |
| 法律依據 | 都市計畫法 | 司法院釋字第400號解釋 | 建築技術規則 |
| 所有權 | 通常為私有，待政府徵收 | 私有，但已供公眾通行 | 私有，由所有權人提供 |
| 是否供公眾通行 | 不一定 | 是，且為必要通行 | 不一定 主要供該建築使用 |
| 能否建築 | 受嚴格限制 | 受嚴格限制 | 本身為建築附屬設施 |
| 是否會被徵收 | 會 | 應依法徵收補償 | 不適用 |
道路用地有什麼用途？
法律為了保障道路用地所有權人的權益，提供了多種價值變現與補償的管道。筆者以下介紹 4 種主要的用途和補償機制。
一、容積移轉
容積移轉是道路用地所有權人最常用的價值變現方式。根據《都市計畫法》第 83-1 條和《都市計畫容積移轉實施辦法》，包括未徵收的計畫道路用地等私有公共設施保留地可以作為送出基地，將容積移轉到同一主要計畫地區內的可建築用地。
白話來說，就是將道路用地上依法折算出的可移轉容積，移入符合條件的土地使用。因此，道路用地的開發價值不會因為被劃設而完全消失，而是透過移轉到其他土地來實現。
💡哪些道路用地可以辦理容積移轉？
- 位於實施容積率管制的都市計畫地區內。
- 屬於私有都市計畫公共設施保留地。
- 不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發取得的公共設施保留地。
符合資格後還需要找到可承接的接受基地，並取得相關所有權人同意後，才能向主管機關申請辦理道路用地容積移轉。
二、公私有地交換
除了容積移轉，道路用地所有權人還可以透過有公私有地交換。根據《都市計畫法》第 50-2 條，私有公共設施保留地可以與公有非公用土地交換，換完之後，原本的道路用地給予政府，地主則拿到一塊可自行使用的公有土地。
💡哪些道路用地可以辦理公私有地交換？
- 屬於私有公共設施保留地，且不是應以市地重劃、區段徵收或開發許可方式取得的土地
- 保留地與交換標的位於同一直轄市或縣（市）
- 土地持有滿 10 年（繼承或配偶、直系血親間贈與，可併計）
- 土地權利單純：沒有他項權利（權利人同意塗銷者除外）、沒有出租、出借、被占用，也沒有限制登記或產權糾紛
三、徵收補償
當政府需要開闢道路時，可依法徵收道路用地並給予地主補償。根據《土地徵收條例》第 30 條，被徵收的土地應按照徵收當期的市價補償地價。如果土地位於都市計畫區內且屬於公共設施保留地，則按毗鄰非公共設施保留地的平均市價補償，也就是主要參考旁邊可建築土地的行情。
除了土地補償，如果土地上有符合條件的建築改良物、農作改良物等地上物，可能另有補償費和遷移費。即使同樣是道路用地，補償單價也可能因為所在地價區段、毗鄰土地和徵收範圍不同而有差異。
需要留意的是，道路用地被劃設不代表政府近期一定會徵收。徵收的時程取決於政府的工程計畫、預算編列和建設優先順序，有些道路用地可能等了數十年都沒有被徵收。
💡延伸閱讀＞＞＞區段徵收是什麼？區段徵收流程？徵收補償怎麼算？區段徵收優缺點！
四、稅務優惠
道路用地在持有期間也可能享有稅務上的減免。根據《土地稅減免規則》第 9 條規定，無償供公眾通行的道路土地，經查明屬實者，在使用期間內地價稅全免。不過，如果該土地屬於建造房屋應保留的法定空地部分，則不予免徵。
此外，根據《土地稅減免規則》第 10 條，供公共通行的騎樓走廊地也有地價稅減免規定，無建築改良物者全免。有建築改良物者，依樓層數遞減（一層減 1/2、二層減 1/3、三層減 1/4、四層以上減 1/5）。這些稅務減免是對道路用地所有權人的一種補貼，雖然土地的使用受到限制，但至少在持有期間可以減輕稅負。
💡延伸閱讀＞＞＞2026 地價稅｜地價稅繳納時間？地價稅率？地價稅自用住宅申請！
道路用地的使用限制？
道路用地雖然是私人所有，但使用上也有許多限制，筆者以下從建築、使用方式和產權處分三個面向說明。
一、建築限制
道路用地原則上不能蓋房子，因為政府日後要開闢道路，如果允許興建建築物未來會面臨拆除的問題。不過，根據《都市計畫法》第 50 條規定，公共設施保留地在政府取得前，可以申請臨時建築使用，但當政府通知後須在期限內自行拆除，否則會被強制拆除。
另外，如果基地一部分被劃為道路用地，且符合建築法規的相關規定（如建築線指定、臨路條件等），仍有條件允許建築的可能性，但需要經過主管機關的審查。
二、使用方式限制
道路用地的土地使用受到嚴格限制，原則上不能隨意填土、挖掘或搭建建築物。依據《都市計畫法》第 51 條，公共設施保留地不得為妨礙其指定目的之使用，但可以繼續原來的使用，或改為妨礙較輕的使用，至於新增固定設施是否妨礙道路開闢，則由主管機關認定。
如果是具有公用地役關係的既成道路，道路必須供公眾通行以維護公共利益，因此地主不得擅自圍籬、設置障礙物或封閉道路，即使土地上原本有種植農作物或植物，只要影響公共通行或未來徵收補償計算，就可能會產生爭議。
三、產權處分限制
道路用地原則上可以買賣和移轉，但有以下注意事項：
- 買賣價格通常低於一般建築用地，因為使用受限所以市場價值打折。
- 如果已辦理容積移轉，土地所有權已贈與政府，就不再屬於私人所有。
- 如果土地上有公用地役關係，買方需了解通行負擔和使用限制。
- 繼承時需注意土地使用分區狀態避免誤判土地價值。
如何查詢道路用地？
如果你想知道自己的土地是否為道路用地，可以透過以下管道查詢：
一、申請土地使用分區證明
向土地所在地的直轄市或縣（市）政府都市計畫主管機關申請土地使用分區證明書。申請時需要檢附地籍圖謄本和申請書，規費通常為 5 筆地號以下 100 元，超過 5 筆每增加 1 筆加收 20 元。
土地使用分區證明書會載明該筆土地的都市計畫分區（例如住宅區、商業區）或公共設施用地類別（例如道路用地、公園用地）。此證明的有效期間通常為8個月，如果期間內都市計畫有變更，應以公告實施的計畫為準。證明書僅為事實的通知，不發生權利得喪變更的效力。
二、線上查詢系統
內政部國土管理署建置了國土規劃資訊網，提供全國土地使用分區線上查詢的服務。民眾可以透過網站查詢都市計畫使用分區、非都市計畫土地使用分區與使用編定等資訊。各直轄市、縣（市）政府的都市計畫主管機關網站通常也提供線上查詢功能。
💡延伸閱讀＞＞＞土地使用分區是什麼？土地使用分區類別？使用分區查詢教學！
三、地政事務所
如果想知道道路用地的詳細地籍資料，可以到土地所在地的地政事務所申請土地登記謄本、地籍圖謄本等資料。這些資料可以確認土地的所有權狀態、面積、地目等基本資訊，但不會直接顯示都市計畫使用分區，需要搭配土地使用分區證明來綜合判斷。
💡延伸閱讀＞＞＞
道路用地常見問題
Ｑ：道路用地可以買賣嗎？
可以。道路用地原則上仍為私人所有的土地，所有權人可以依法買賣、贈與或繼承。但買方需要注意以下事項。
- 因為使用上受到限制，道路用地的市場價格通常低於一般建築用地。
- 買方應確認土地是否已被辦理容積移轉。如果容積已移轉且所有權已贈與政府，那麼這筆土地已不屬於私人。
- 如果土地具有公用地役關係（既成道路），買方需承擔供公眾通行的義務，不能擅自封路。
- 買方應申請土地使用分區證明，確認土地的都市計畫分區和使用限制。
- 建議委託專業地政士或不動產估價師協助產權調查和交易安全。
Ｑ：道路用地可以變更嗎？
原則上不能隨意變更，少數需透過都市計畫通盤檢討或個案變更來辦理，但實務上成功率極低。都市計畫通盤檢討是政府定期（通常每 5 年）對都市計畫進行全面檢視的機制，如果道路用地的功能已經喪失，可以在通盤檢討時提出檢討廢止。然而都市計畫變更的程序相當複雜，涉及都市計畫委員會的審議，一般民眾不易單獨推動，所以通常建議以容積移轉、公私有地交換或抵繳稅款等方式處理。
Ｑ：道路用地可以蓋房子嗎？
原則上不行。道路用地被劃設為公共設施用地，目的是為了未來開闢道路，因此不允許興建建築物。如果地主在道路用地上擅自搭建建築物，可能被認定為違章建築面臨拆除，且未來政府徵收時違法建築物可能無法獲得補償。
不過在少數特殊情況下，如果建築基地的一部分被劃為道路用地，且符合建築法規的相關條件（如建築線指定、臨路條件等），經主管建築機關審查通過後，可能有條件允許建築。但這種情況非常少見且各地方政府的規定不同，建議事先向當地建築管理機關諮詢。
Ｑ：道路用地可以圍起來嗎？
基於道路用地的類型。如果土地只是被都市計畫劃設為計畫道路但還沒有開闢，也沒有形成公用地役關係，那麼地主在法律上仍然可以使用土地（但不能興建建築物），圍起來不一定違法。然而，道路用地已經形成既成道路供公眾通行，地主就不能擅自圍籬或設置障礙物阻止通行。
擅自封閉既成道路可能涉及《刑法》第 185 條妨害公眾往來安全罪，也可能面臨民事訴訟。如果地主認為既成道路已經沒有通行必要，應透過正式管道向都市計畫主管機關反映，請求檢討廢止公用地役關係，而不是自行圍籬封路。
Ｑ：既成道路可以封路嗎？
不行。既成道路因為具有公用地役關係，必須供不特定公眾通行，地主無權擅自封路。根據憲法法庭釋字第 400 號解釋，既成道路的所有權人對土地已經無從自由使用和收益，這是為了公益而承受的特別犧牲，國家應依法徵收給予補償。在完成徵收補償之前，既成道路仍須維持公眾通行的狀態。
【參考資料】
- 內政部國土管理署《建築技術規則》建築設計施工編
- 內政部國土管理署《都市計畫法所稱「公共設施保留地」之認定疑義》
- 內政部國土管理署國土規劃資訊網
- 內政部國土管理署都市更新法規網《都市計畫容積移轉實施辦法》
- 台中市政府服務e櫃檯
- 司法院憲法法庭《釋字第400號解釋》
- 交通部公路局〈公私有地交換〉
- 交通部公路局〈容積移轉〉
- 全國法規資料庫
- 苗栗縣政府工商發展處
- 財政部主管法規
- 新北市政府稅捐稽徵處
- 大衛買地網
【延伸閱讀】