特定農業區｜特定農業區是什麼？特定農業區與一般農業區差異？特定農業區可以變更嗎？
在台灣的不動產市場中，土地價值往往不只取決於地段，更取決於那張看不見的身分證，也就是土地使用分區。對於許多農地持有者或投資人而言，最常聽到的專有名詞莫過於特定農業區。或許在大家眼中農地都大同小異，但在法律與政策的視角下，特定農業區與一般農業區之間存在著巨大差異。
隨著《國土計畫法》即將上路，在《區域計畫法》架構下的特定農業區將迎來史上最大變革，究竟特定農業區是什麼？它與一般農業區有何不同？國土計畫法時代的特定農業區又會以什麼樣貌呈現？本篇文章帶您一探究竟。
💡一分鐘了解什麼是特定農業區！
- 特定農業區是什麼：特定農業區在《區域計畫法》架構下被視為台灣農業生產的命脈，這類地區的土壤必須肥沃且地勢平坦，被賦予專地專用的使命，主要目的是維持農業生產的高效率，防止優良農地因破碎化或過度開發而流失。
- 特定農業區可以變更嗎：原則上特定農業區的農地極難變更，需符合特定條件並取得相關主管機關的同意才可以進行用地變更。
- 特定農業區可以做什麼：特定農業區大多數土地都被編定為農牧用地，土地所有者可以進行農作物的種植、畜牧、養殖，或是申請興建溫室、集貨場、資材室等農業設施，但每項設施皆需遵守容許使用的規範，且不能改變農地的生產本質。
特定農業區是什麼？
特定農業區在現行的《區域計畫法》架構下被視為台灣農業生產的命脈。根據區域計畫法的定義，這類地區的土壤必須肥沃且地勢平坦，適合大規模的機械化耕作。更重要的是，特定農業區通常是政府曾投入大量預算興建過重大農業水利設施的地區，例如農地重劃區、大規模灌溉系統或是排水設施。簡單來說，這類土地被賦予了專地專用的使命，主要目的是維持農業生產的高效率，防止優良農地因破碎化或過度開發而流失。
特定農業區的用途？有什麼限制？
在特定農業區內，大多數土地都被編定為農牧用地，其主要用途僅限於農業生產及其相關配套。這意味著土地所有者可以進行農作物的種植、畜牧、養殖，或是申請興建溫室、集貨場、資材室等農業設施，但每一項設施的興建都必須遵守容許使用的規範，且不能改變農地的生產本質。以下詳細列舉五大用途：
- 農作物種植：各類經濟作物、糧食、果樹、花卉、蔬菜等。
- 漁業養殖：魚、蝦、貝及其他水產及其養殖設施，需依相關法規申請得容許使用。
- 畜牧：牛、羊、豬等依法登記的家禽飼養場，且須符合相關土地利用限制法規。
- 農業生產設施：溫室、網室、灌溉水池、灌溉系統等，需依相關法規申請農業設施容許使用。
- 農業附屬設施：例如地面型綠能發電設施，但規模受法規限制。
在限制方面，法規原則上禁止任何非農業用途的開發進入這類區域，這種專地專用的思維讓特定農業區的開發彈性降到最低，就是為了保障農業環境與糧食安全。根據《區域計畫法》及《非都市土地使用管制規則》，特定農業區禁止的項目包括：
- 農業休閒設施：因其優良農地的特性，不得作為觀光休閒設施使用，例如休閒農場、露營區等。
- 住宅開發：除必要農舍外不得開發住宅、養生宅等。
- 非農業性加工及倉儲設施：僅允許與農業生產直接相關的加工及倉儲設施。
- 大規模土地變更為非農業用途：除少數國家重大建設需要外，特定農業區原則上禁止轉做非農用。
- 整合、合併及分割：需依《農業發展條例》等相關法規辦理，不可任意合併及分割。
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特定農業區與一般農業區的差異？
除了特定農業區，在現行區域計畫法的架構下，非都市土地使用計畫下還有一般農業區的分類，雖然都是農業區，但兩者在法律定位上存在根本差異。簡單來說，特定農業區可以視為國家糧食安全的剛性需求，而一般農業區則在農業的基礎上，保留了轉型與開發的彈性空間。以下透過表格對比兩者在各面向上的差異。
| 比較項目 | 特定農業區（特農） | 一般農業區（一般農） |
| 定義 | 優良農地、有重大水利設施 | 供農業生產使用，但條件次於特農 |
| 保護等級 | 高，受法規強力保護，專地專用 | 普通，保護力道相對較弱 |
| 土地價值 | 生產價值高，開發價值受限 | 較具變更彈性，開發想像空間較大 |
| 變更彈性 | 變更門檻極高，除國家重大建設外不做非農用 | 較容易透過申請變更為工業或特定事業用地 |
| 資產價值特性 | 受政策保障價值穩定，但缺乏轉型增值空間 | 較高的資產流動性與開發想像空間 |
從上述對照可以看出，特定農業區與一般農業區名稱上雖然只有一個詞的差異，但背後所代表的意義卻直接呈現出完全不同的使用方式，尤其在未來的國土計畫法施行後，特定農業區將會迎來不同的角色定位。
國土計畫法下的特定農業區
台灣的土地制度現在正經歷重大變革，當《國土計畫法》正式上路取代現行《區域計畫法》，特定農業區將被重新歸類為「農業發展地區第一類」，也稱為「農發ㄧ」或「農一」。這不僅是名稱上的變更，更是與現行區域計畫法制度下的邏輯大相徑庭。
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儘管特定農業區看似有著嚴謹的規範及保護，然而實務上農地使用限制其實不斷被放寬，允許大量農地變更為非農業使用，對於農地保護常受制於經濟發展的需求而未受重視，像是農地違法開發、農舍變成違法民宿或休閒營業場所等案例屢見不鮮，導致過去 30 年台灣農地減少超過 10 萬公頃，約佔總耕地面積 12%，糧食自給率更是跌破 30％，威脅國家糧食安全。
因此，國土計畫法根據土地資源特性及發展需要，將農業用地歸類為四大功能分區中的農業發展地區，並在「總量管制」下規範全國農地總量，避免農業生產環境受到土地開發過當而侵蝕農地資源。未來在國土計畫法上路後，農地不再透過開發許可提出分區變更及進行土地開發，而是以使用許可取代開發許可來避免零星變更，以符合國土計畫法所規定的國土功能分區及其分類之使用原則。以下透過表格說明開發許可及使用許可的差異：
| 比較面向 | 開發許可（現今） | 使用許可（未來） |
| 制度目的 | 辦理分區變更（隨附使用地變更） | 國土功能分區及分類不變下，確認及負擔外部衝擊（包含相容性、外部性及公益性），使用地則依計畫內容申請變更 |
| 適用情況 | 有下列情形，須辦理分區變更者：
|
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| 審議條件 | 相同許可條件 | 按照國土功能分區，因地制宜訂定許可條件 |
| 許可義務 | 1.公共設施用地負擔2.公共設施興建轉移3.取得水土保持或整地排水完工證明書4.完成土地使用分區及使用地異動登記5.繳交開發影響費
6.限期開發建築 7.須依核發開發許可之開發計畫書圖及其許可條件進行使用管制及開發建築 |
1.公共設施用地負擔2.公共設施興建轉移3.繳交國土保育費4.繳交影響費5.依使用計畫內容申請使用地變更
6.限期使用 7.依許可計畫使用 |
資料來源：賴宗裕、蘇偉強，2018，「非都市土地開發許可與國土計畫使用許可制度之比較分析」，土地問題研究季刊，17(1)：2-14
特定農業區常見問題！
Ｑ：特定農業區可以變更嗎？
原則上不得變更，但有法定例外。
根據《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》第六點：非都市土地特定農業區之農業用地，不同意變更使用。但符合下列情形之一，得申請變更使用：（一）國防或防止災害之所需用地；（二）經行政院核定之計畫或公共建設之所需用地；（三）依土地徵收條例規定得辦理徵收事業之所需用地；（四）政府機關興辦之公共建設設施或提供公眾使用設施之所需用地；（五）符合非都市土地使用管制規則規定，為自然地形或合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地；（六）供公眾通行且具有公用地役關係之既成道路，或公立公墓更新計畫之所需用地；（七）經中央農業主管機關核准或輔導之產、製、儲、銷等農業相關設施之所需用地。若不符合上述任一例外情形，特定農業區原則上無法辦理分區變更。
Ｑ：特定農業區可以變建地嗎？
可以，但需符合嚴格條件。特定農業區變建地的條件比一般農業區更為嚴格，且需依法向農業主管機關取得同意。
依據《非都市土地使用管制規則》及相關執行規定，特定農業區農牧用地如果符合以下條件，就可以變更為建地：（一）被道路、水溝、建地、學校等所包圍的農地，可變更面積約 363 坪以下；（二）農地地形凹入周圍建地內，凹入缺口若未超過 20 公尺，則可變面積約 363 坪以下，如因土地的完整性規劃所需，可放寬到 400 坪以下；（三）農地上本來就有老舊建築物的話，也可變更為建地，可變更的面積以該建物所占面積為準，若有相關證明文件，最多可增加到 40%。
Ｑ：特定農業區甲種建築用地的限制？
甲種建築用地（甲建）是在劃定特定農業區或農地重劃之前，原本就已提供非農業使用或已有合法房屋之土地。
根據《非都市土地使用管制規則》，限制如下：
- 建築強度限制：甲種建築用地建蔽率 60%、容積率 240%。
- 農舍限制：甲種建築用地一般可興建農舍，但不得興建集村農舍。此外，未來轉售時只能賣給具農民身分的買家，這些限制可能對市場需求和土地價格產生影響，需特別留意。
- 容許使用項目：根據《非都市土地使用管制規則》附表一，甲種建築用地之容許使用項目包括：住宅（住宅、民宿）、日用品零售及服務設施（零售設施、批發設施、倉儲設施、營業及辦公處所）等。
Ｑ：特定農業區可以蓋農舍嗎？
可以蓋個別農舍，但根據《農業用地興建農舍辦法》第 5 條第 2 項，不得興建集村農舍。
如果要蓋個別農舍，申請人須同時符合以下條件：一、已成年；二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿 2 年；三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於 0.25 公頃；四、申請人無自用農舍者；五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者，且該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。
此外，農舍興建後有移轉限制：在自有農業用地興建之農舍，應滿 5 年始得移轉，其起算日以使用執照核發之日期為基準，但繼承、拍賣不受 5 年始得移轉之限制。
【參考資料】
- 行政院國土計畫門戶網
- 非都市土地使用管制規則
- 區域計畫法施行細則
- 國土計畫法
- 農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點
- 農業用地興建農舍辦法
- 農業發展條例
- 賴宗裕，2014，國土計畫應有之理念與作為，論文發表於「第十九屆中國現代化學術研討會」，文化大學：台北
- 賴宗裕，2017，國土計畫法下方向之規劃與土地使用管制新方向，財團法人中國地政研究所地政講堂簡報
- 賴宗裕、蘇偉強，2018，「非都市土地開發許可與國土計畫使用許可制度之比較分析」，土地問題研究季刊，17(1)：2-14
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