京華城容積獎勵案例！容積獎勵是什麼？容積獎勵種類？和增額容積差在哪？
進行土地開發時，經常會聽到「 容積獎勵 」，多數人對於它的印象是，只要靠著容積獎勵，居民在都市更新時就能夠「 一坪換一坪 」。然而，容積獎勵事實上並不止用在都市更新！
究竟「 容積獎勵 」是什麼？容積獎勵的起源為何？還有什麼地方可以獲得容積獎勵？使用容積獎勵對都市會產生什麼影響嗎？以下將為大家一一介紹。
💡編按：近日有著「世界最高容積獎勵」的京華城炒得沸沸揚揚，從最一開始的 392% 基準容積，到最後的 840% 世界最高容積獎勵！究竟「 容積獎勵 」是什麼？台北市容積獎勵的規定？快到內文來看看吧！
容積獎勵是什麼？
「 容積獎勵 」是一種利用容積來獎勵民間參與建設的制度。
社會經常面臨許多公共問題，如土地開發問題、開放空間不足、公共設施不夠、缺乏住宅單元等，由於政府的經費有限，單憑政府之力無法解決所有問題，因此政府便藉由提供容積獎勵，鼓勵民間一同參與解決公共問題，在滿足個人私利的同時，也提升整體社會利益。
容積獎勵起源
過往在面對公共問題時，人人基於「搭便車」的心態，經常會隱瞞自身對於公共服務的需求，導致公共問題時常難以解決。此時人們自然而然會想要一個強而有為的政府出面解決種種問題。
但是，政府並非無所不知且無所不能，政府財源不足、政府過度干預、官僚體制無效率、政府資訊有限等特性，有時反而會造成不效率的情形發生。因此政府不能再完全控制市場，而是以「民營化」、「去管制化」、「提供誘因」等方式引導與活化市場，也因此讓「公私合作」、「財產導向開發」、「市場導向機制」等手段應運而生，政府不再是公共問題的掌控者，變成是引導者的角色。
在這大背景下，容積獎勵政策於 1950 年代美國芝加哥的土地使用管制規則出現，一直到 1961 年紐約在分區決議中引入獎勵分區，使商業區的開發案有更多的容積可以開發，如百老匯劇院、林肯中心、第五大道等，這時容積獎勵的概念才逐漸開始發揚。
在美國，促使不同的州區使用容積獎勵措施的原因大不相同。舉例而言，賓夕法尼亞州的哈特菲爾德市是為了獲得建設國家公路之土地；伊利諾伊州奧蘭帕克村是為了保留開放空間；密西根州的安娜堡市，是為了增加市中心區之住宅開發單元、留設人行空間等，提供不同種類的容積獎勵。
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容積獎勵種類
台北市是台灣人口最稠密的直轄市，它所面臨的公共問題相較其他地區嚴重許多，因此容積獎勵的制定時間較早且種類也較多，因此本文以台北市為介紹對象，除了中央頒布的容積獎勵外，也會額外介紹台北市的容積獎勵。
中央容積獎勵
中央政府提供的容積獎勵大致可分為兩大類，分別是促進舊市區土地開發的「都市更新容積獎勵」&「危老重建容積獎勵」，以及促進大眾捷運系統土地開發的「聯合開發容積獎勵」：
- 促進舊市區土地開發容積獎勵：
在都市更新的部分，政府於在 1998 年頒布《都市更新條例》、1999 年頒布《都市更新建築容積獎勵辦法》，立法設計獎勵誘因，藉此活化市場機制、引導民間資金投入都市更新，已達到公公私協力的合作目的。
在危老重建的部分，針對危險且老舊的建物，政府在 2017 年頒布《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，同樣盼以獎勵機制、公私協力的方式，加速老舊建築物的重建、改善居住環境。 - 促進大眾捷運系統土地開發容積獎勵：
政府在 1980 年頒布《大眾捷運系統土地開發辦法》，藉由提供容積獎勵的方式，促使大眾捷運系統的土地資源達到更有效率地開發。
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台北市容積獎勵
台北市政府從 1980 年代開始便規範了一連串土地開發相關的容積獎勵，包含：
- 1980 年代首先在《土地使用分區管制》中推行容積獎勵政策，內容包括「留設公共開放空間」、「提供服務性或公益性設施」、「大面積基地開發」、「位在大眾運輸系統之車站半徑 500 公尺範圍內地區」、保「護具有保存價值之樹木」等
- 1983 年頒布《台北市都市更新實施辦法》（現為《台北市都市更新自治條例》），規定都市更新推動的相關容積獎勵措施
- 1993 年頒布《台北都會區大眾捷運系統土地聯合開發實施要點》，規範捷運場站聯合開發時可獲得的容積獎勵措施
- 1995 年頒布《台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點》，鼓勵民間增設公共停車空間，以解決北市停車空間嚴重不足等問題。
- 1997 年頒布《台北市高氯離子混凝土建築物善後處理辦法》（現為《台北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例》），藉此處理高氯離子混凝土建築物，以維護公共安全。
| 容積獎勵名稱 | 容積獎勵項目 | 容積獎勵原則 | 適用法令 |
| 都市更新容積獎勵 |
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1.5 倍基準容積 |
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| 危老重建容積獎勵 |
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1.3 倍基準容積 or 1.15 倍原建築容積 |
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| 增設停車空間容積獎勵（已廢止） | △ FA = 15 × N（增設停車空間允許額外增加之樓地板面積） | 基準容積 20% | 台北市建築物增設室內公用停車空間供公眾使用鼓勵要點 |
| 綜合設計容積獎勵 |
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總高度不得超過道路中心線 5 倍 | 台北市土地使用分區管制規則第79、80條 |
| 增設公眾或公益性空間容積獎勵 | 增加部分可以不計入樓地板面積，獎勵由市政府決定 | 基準容積 5% | 台北市土地使用分區管制自治條例第80條之1 |
| 大規模開發容積獎勵 | 建築基地面積達 2,000 平方公尺以上，容積率及建物高度可以視情形放寬 | 基準容積 30% | 台北市土地使用分區管制自治條例第80條之2 |
| 聯合開發容積獎勵 | 可建樓地板容積率＊ 1/2 | 增加高度最多 30m | 大眾捷運系統土地開發辦法 |
資料來源：各容積獎勵相關法源，筆者彙整
容積獎勵對都市的影響？
容積獎勵正面影響
- 促進土地開發
土地開發是都市社會的難題，由於產權的複雜導致土地往往難以整合開發，人們的拿翹行為與搭便車心態，都會使得土地開發難以進行。而容積獎勵的出現，則可以改變地主的經濟動機，使其有誘因選擇開發，讓個人利益達到最大化的同時也能滿足整體利益最大化。
💡補充：「拿翹」是什麼？
拿翹指的是行為人故意擺架子、故作姿態為難他人。
土地開發中，地主或是利害關係人，為了爭取各自的利益，便經常會出現拿翹、拒絕整合等行為。
- 增加開放空間
容積獎勵鼓勵私人提供更多的開放空間，不僅可以增加當地居民的活動空間、公共空間，更可大幅提升生活品質。 - 增加公共設施
容積獎勵同時也鼓勵私人提供土地，讓政府開闢公共設施，藉此提升當地居民的公共設施服務水準、居住品質。 - 減輕政府財政負擔
容積獎勵的出現，可以讓政府不須花大筆金錢便可達成政策目標，使政府的財政壓力獲得舒緩。
容積獎勵負面影響
- 容積獎勵的替代效果
由於容積獎勵種類非常多，因此開發傷經常會選擇對其最有利的容積獎勵進行開發，然而開發商選擇的結果可能與政府預先所想的有所落差，因此經常導致政策目標無法落實。
例如在需要高密度開發的市中心，開發商卻選擇使用增設開放空間容積獎勵，或者是明明需迫切需要都市更新的地區，開發商卻受限於成本等因素不願意在該處實施都市更新。 - 增加外部性，降低公共設施服務水準
由於容積獎勵會使得開發基地的容積率明顯高於周遭環境，導致特定區域有過高的容積聚集，若在公共設施服務水準維持不變下，當居住人口移入，便可能產生環境外部性與環境容受力降低等問題。
監察院也在 2010 年糾正內政部，認為各種名目的容積獎勵缺乏累加上限的規定，常導致有些特定基地的容積率遠高於周邊土地的容積率，造成公共設施的額外負擔與周遭環境的惡化，破壞了原先都市計畫設定基準容積率的初衷。 - 社會不公平的情形
若容積獎勵的存在會增加社會外部性並降低公共設施容受力，此時便可能衍生出社會不公平的情形，不公平的地方在於開發商享受容積獎勵的利益，而周圍的居民卻必須承擔容積獎勵帶來的弊害（例如公共設施服務水準下降等），如此一高一低的增減，便可能加劇社會的不公平。 - 都市發展的紊亂
大部分的容積獎勵雖然限定在都市計畫地區，但由於容積獎勵種類繁多，使得都市計畫地區中的任何地方都有機會申請容積獎勵，如此造成都市發展的紊亂，不論都市中心或是都市外圍，都會呈現高密度發展。
容積獎勵相關法令
容積獎勵相關的條文散布在各部法律和條例中，以下列舉幾個比較常見的法律：
- 都市更新建築容積獎勵辦法
- 都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦法
- 各縣市的建築物增設停車空間供公眾使用鼓勵要點
（停車獎勵已經在民國 101 年 12 月 31 日停止適用，但民眾買中古屋時還是可能會遇到！） - 各縣市的基地綠美化獎勵要點
增額容積是什麼？跟容積獎勵有什麼差別？
上面我們介紹了很多容積獎勵的相關知識，這邊筆者想要為大家補充一個同樣都是增加容積，用法卻大不相同的「 增額容積 」。
「 增額容積 」通常會應用在交通站點（高鐵站、火車站、捷運站等）附近地區，地方政府允許這些地區在基礎容積上可以再獲得一定比例的增額容積 。讓希望在這些地段良好地段多興建幾層樓的開發商，願意用「現金」跟政府「買容積」 。如此一來，既能促進都市緊密的發展，還能為政府籌措建設的經費，可以説是創造政府民間雙贏的制度。
總結上述，可以發現「 容積獎勵 」及「 增額容積 」兩種都是開發商用以增加容積的方法，也都是政府希望可以促進土地資源更有效利用的手段。那兩者究竟有何差異呢？跟著筆者一起比較看看：
| 增額容積 | 容積獎勵 | |
| 取得容積條件 | 交通站點附近 | 滿足法律的建設要求 |
| 是否能預期新增容積的比例 | 是 | 否 |
| 是否要有公共性 | 否 | 是 |
| 是否要額外出錢 | 要 | 否 |
京華城容積獎勵案例
「 京華城 」是位在台北市松山區八德路四段上的大型購物中心，外觀呈球體狀，曾經是世界最大的球體狀建築物。在 2001 年盛大開幕後吸引不少民眾前往，不過在 2010 年左右隨著信義計畫區竄起，京華城周圍人流變少，2018 年開始海內外招標求售，最後在 2019 年宣布熄燈，京華城正式走入歷史，隨後映入大家眼簾的便是現在正在興建的「 京華廣場 」。
至於近來吵得沸沸揚揚的「 京華城容積獎勵 」到底發生什麼事？
1990 年威京集團變更土地使用分區
這要追朔到 1990 年，當時威京集團為了從「 工業區用地 」變更使用為「 第三種商業區用地 」，必須要捐地 30% 才得以變更土地使用分區。當時市府同意按照「 粗容積率 」392% 提供給京華城興建，這邊的粗容積率 392% 就是商三用地容積率 520% 乘以捐地 30% 後得來的。
2018 年恢復容積率 560%
隨後威京集團多次向監察院以及內政部陳情，表示當時的七折容積率 392% 為當時市府誤導所致。後來監察院經過調查後也函文糾正台北市府，在 2018 年將京華城容積率改為 560%，不過當時北市府卻刪除了都市計畫內原有的「允建樓地板面積 120,284 平方公尺」的保障。對此威京集團在 2020 年 3 月 17 日直接向市長室陳情，當年 1991 年的都市計畫書所保障的權利應包含容積率 560%、大街廓整體開發以及允建樓地板面積得不低於原已申請之樓地板面積 120,284.39 平方公尺等三項權利。而當時的市長柯文哲也在 2020 年 3 月 19 日蓋章決行交由都發局辦理、4 月 15 日蓋章通過送都委會研議。
京華城 840% 世界最高容積獎勵？
隨著京華城熄燈，後續的京華廣場案也如火如荼地進行。在 2020 年 10 月 27 日簽核的京華城案公文中增訂了土地使用分區管制的內容，其中包括了該案容積獎勵 20%、容積獎勵加計容積移轉上限 50% 以及都更獎勵容積等項目。經歷兩次的容積率變更，變成了現在大家所知的世界最高容積獎勵 840%。近來京華城案爭議又浮上檯面，究竟暴增的容積率從何而來？容積獎勵依據為何？還有待釐清，目前檢調已開始調查並將前市長柯文哲列為被告，屆時有什麼新訊房感也會一併整理供讀者們了解京華城整體爭議的最新來龍去脈。
【參考資料】
- 馮俞璇，2022，「台北市使用容積增加基地之住宅開發特性分析」
- 劉永淳，2008，「台北市住宅區容積獎勵政策之研究」
- 高平洲，2000，「建築容積獎勵對居住品質影響之研究」
【延伸閱讀】
