國土計畫法農地分類懶人包！農地可以變更嗎？國土計畫法對農地影響？
你知道 5 月 1 日以前，被瘋狂搶購的除了鳳梨罐頭，還有什麼商品嗎？答案是全台灣的農地！2025 年 5 月 1 日，是原定《 國土計畫法 》上路實施的日子，但在立法院的朝野共識下，決定將國土功能分區圖的作業期程再延長 6 年，待配套法規都規劃完善後再上路。
自從《 國土計畫法 》步入大眾視野，台灣的農地交易量暴增，連原本面臨嚴重人口流失問題的鄉村地區，都迎來一波農地價格飆漲。究竟國土計畫法對農地有甚麼影響？新法實施會損害地主權益嗎？讓房感帶你一起往下看吧！
國土計畫法功能分區有哪些？
《 國土計畫法 》規範了具有「 全國通案性 」的土地使用管制規定，也就是根據整體環境特性，制定全國都能統一適用的「 功能分區」。這些功能分區，主要有 4 大類（ 國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區 ）和 19 種小類。
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許多人可能會以為，《 國土計畫法 》將創設新的功能分區，導致原本都市計畫範圍外的土地規定大亂、民眾無所適從。然而，未來的國土功能分區劃設及分類，仍然是由直轄市、縣（ 市 ）政府，在考量土地現況使用的前提下劃設，以降低新法上路帶來的衝擊。
舉例來說，目前區域計畫法制度下，非都市土地的「 森林區 」或「 山坡地保育區 」，有機會劃設為國土保育地區第 1 類或第 2 類。此外，地方政府也可以評估地方特性、國土永續條件及土地適宜性，適度、彈性的調整鄉村地區整體規劃，使其適用有別於中央訂定的通案土地使用管制規定。
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農業發展地區分幾類？使用原則？
為了改善現行體制內農地產權破碎化、農地轉用工廠等問題，並維護農業生產資源，政府將全台的農總量，區分為「 農業發展地區第 1、2、3 類之農牧用地及養殖用地 」和「 農業發展地區第 5 類之都市計畫農業區 」。
未來，地方政府將以確保糧食安全為前提，積極保留「 農漁牧一級產業糧食生產土地 」，並以區域計畫法、都市計畫法下的現有農地資源為基礎，維護農地品質及數量。
此外，依據《 國土計畫法 》第15條規定，國土功能分區也是由地方政府依照轄內農地條件，與各級國土計畫的指導來劃設，未來各縣市政府還可以依照地方發展需求或重大建設需要，擬訂或變更直轄市、縣（ 市 ）國土計畫。
《 國土計畫法 》的容許使用原則
未來政府會依據國土功能分區分類，進行差異化管理、研擬不同的容許使用項目。也就是說，每個土地的用途，必須符合法規表列的項目，不能隨意變更，只被允許作特定的幾項用途。相較於 1974 年執行至今的《 區域計劃法 》，地方政府可以受理個別土地的變更申請，並在審核通過後，需依照特定條件改變土地用途。
舉例來說，針對特定開發行為對環境的影響，在「 容許使用 」制度下，業者要參考兩個項目：
- 免經申請同意使用項目：即較為輕微、不用申請就能直接開發的情形
- 應經申請同意使用項目：即影響較大、需要經過政府審核才能執行的項目
農業發展地區第一類
「 農業發展地區第一類 」又稱為「 農發一 」、「 農1 」、「 農一 」，指的是供農業生產及其必要的產銷設施使用，並禁止或限制其他使用的土地。
作為農業發展地區的優良農地，農發一通常是具有豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，而環境敏感程度較高的地區。比如：農地重劃、農業使用特定專用區、農業經營專區、農產專業區、集團產區、養殖漁業生產區。
根據《 國土功能分區及其分類與使用地劃設作業手冊 》，經農地重劃或依照原區域計畫法規定的特定農業區，大致都會轉換為農發一。而土地要被劃設為農發一，需要達成以下 2 項條件：
- 面積規模大於 25 公頃
- 農業生產使用面積比例達 80% 以上
農業發展地區第二類
「 農業發展地區第二類 」又稱為「 農發二 」、「 農2 」、「 農二 」，平地農地如果沒有達到農發一的劃設條件，則會規劃為農發二，供農業生產及相關產業鏈所需設施使用，並依其產業特性，設計不同程度的使用管制。此外，原本區域計畫法下的一般農業區，原則上也會劃入農2。
舉例來說，許多農業科技的研發單位、倉儲物流，甚至農產品加工、行銷等農業發展的相關產業，也可能適用於農 2 的容許使用規定。
由於嚴格的使用限制與開發條件，農發一、農發二也成為這次《 國土計畫法 》立法的核心爭議所在：
舉例來說，為了使農業用地的總面積達到中央政府規定的「 應維護農地資源總量 」標準，有些縣市將大量農地劃設為開發條件較低的農2，而非對農業使用保護較高的農1。這樣的做法雖然可以維持農地價值，降低民眾反彈，卻引發質疑，這也是為什麼有部分立法委員提出農業權利保障、農田對地補貼、對應補償措施等建議，而行政機關也將意見交由各目的事業主管機關研議、持續與各界溝通。
農業發展地區第三類
「 農業發展地區第三類 」為「 坡地農地 」，也就是位於山坡地，且從事農業生產的，或可供經濟營業的森林產業用地。相較於農1、農2，較不嚴格禁止或限制農業以外的使用，但仍會按照該土地的農業資源條件，規劃不同程度的使用管制方案。
需要特別注意的是，國土功能分區下的國土保育地區第一類、第二類（ 又稱為國保一、國保二 ），也同樣位於山地，但敏感程度較高，因為有災害防治或生態維護功能，開發門檻更高。因此，並非所有山坡地都會被劃設為農業發展地區第三類。
農業發展地區第四類
「 農業發展地區第四類 」為傳統上的鄉村區或原住民聚落。原先的區域計畫法，就有劃定鄉村區（ 包含原住民族土地 ），因為是農村主要的人口集中區，而與農業生產、農業生活、自然生態密不可分。因此，為了提供農村生活及相關設施使用，既有可建築用地可以繼續使用。
舉例來說，農發四主要為以下 3 種類型的土地：
- 非都市土地鄉村區的農村聚落
- 原住民土地鄉村區的農村聚落
- 已核定農村再生計畫的鄉村區
農業發展地區第五類
「 農業發展地區第五類 」為都市計畫農業區。與其他 4 類農業發展地區不同，農發五通常在現行制度下不是由區域計畫法管理，而是位於都市計畫範圍內。農發五的土地為了維持農業生產及必要產銷設施，既有可建築用地亦可繼續使用。
而農業發展地區第五類的劃設條件，有以下 2 種：
- 面積規模大於 25 公頃、無都市發展需求且農業使用達 80%
- 土地面積達 10 公頃、地塊完整且農業使用達 80%
農業發展地區分類整理表
綜合來說，5 種類型的農業發展地區（ 農一農二農三農四農五 ）可以整理為下表：
| 農業發展地區第一類 | 農業發展地區第二類 | 農業發展地區第三類 | 農業發展地區第四類 | 農業發展地區第五類 |
| 優良農地且面積達 25 公頃、農業使用達 80% | 不符合農發一劃設條件的良好農地 | 具糧食生產、林業經營功能的山坡地，且不屬於國保一、國保二 | 提供農村生活、原住民聚落，及其他農業相關設施使用 | 都市計畫農業區，提供農業生產及必要產銷設施使用 |
國土計畫法對農地影響？
為了解決台灣農地變工廠等開發區位不當、總量失控的問題，未來《 國土計畫法 》將透過「 成長管理策略 」強化「 以開發計畫引導開發行為 」的概念，並劃設城鄉發展地區，以釋出適合開發、建設的土地，將生產行為引導至此，遠離並避免危害優良農業區位。
💡編按：「 成長管理策略 」指的是在運用政策引導開發行為至合適的區位，並控制開發發展總量、區位及順序，以確保房價穩定、環境資源永續、區域發展均衡。成長管理策略強調各級政府單位的相互協調配合，以追求更高的執行成效、促進國土有效利用。
民眾需要特別注意的是，在縣市政府公開「 國土功能分區圖草案 」後，許多原本區域計畫法下的農業用地，因為土地適宜性考量，被劃設為「 城鄉發展地區 」，而城鄉發展地區的使用彈性較高，進而刺激區域地價飆漲、交易量倍增。因此，民眾如果名下持有農地，或準備買入農地，可以特別關注地方政府公開的國土功能分區圖草案，以確保收購價格符合市場行情。
舉例來說，根據《 天下雜誌 》彙整的實價登錄資料，雲林縣農地地價在地方政府公開國土功能分區圖草案後，從每坪中位數 3,700 元，暴增到 5,300 元，甚至虎尾鎮、斗六市的農地已開價破萬，接近市中心蛋白區的農地價格。作為人口流失最嚴重的農業重鎮之一，卻在短短 5 年內讓地價報衝近 30%，實為地政奇觀。
國土計畫法農地常見問題！
自《 國土計畫法 》立法開始，台灣的非都市土地前途未卜，有些民眾持有大面積農地，在新制功能分區劃設後，受益於地價飛漲；也有些學者持反對意見，認為新法造成土地炒作問題，使獵地集團發覺有利可圖，進而從中牟利。
相信在閱讀完前文的介紹，讀者對《 國土計畫法 》與「 國土功能分區 」的相關資訊，與其中衍生的議題，已經有所了解。房感在下文中整理了更多與農業發展地區有關的問答，想知道不同分區的農地可不可以蓋房子？農地違規使用會不會有懲罰？快點往下看吧！
Q：為什麼國土計畫法要劃設農業發展地區？
在《 國土計畫法 》的制度下，中央政府以維護糧食自給率為目的，設定全國「 應維護農地資源總量 」。再按照此標準，依比例分配給各地方政府，要求地方政府要在「 國土功能分區圖 」中，編定一定面積的農地，並盤查農地非農用的土地面積、計算差額，確保糧食生產總量達標。
Q：農業發展地區第二類可以做什麼？
在農業發展地區的嚴格的規定下，農二 被歸類為「 良好農地 」，容許使用項目也備受限制。基本上，農2 禁止或限制作為農業以外的目的使用，仍以農地農用為原則，避免農地持續流失。
然而，「 農業使用 」的標準亦相當廣泛，由於不像農業發展地區第一類的土地一樣嚴格，具有農業生產的多元使用價值，可以適性規劃為農業科技研發、倉儲、運輸、加工、行銷等支持農產業發展需求的設施。因此，如果找到可行的商業模式，或發展出農業導向的規模經濟，農2 土地仍有相當高的潛在價值。
Q：農地被劃為農業發展地區第二類是否影響現有建物？
農業發展地區第二類的劃設原則，是依農業產業特性給予不同程度的使用管制，並減少非農業使用項目。
因此，為了保障土地使用管制的法安定性，原本按照區域計畫法編定的可建築用地，如果經主管機關認定不妨礙農業生產環境，仍然可以繼續作為可建築用地，並調降使用強度、減少容許使用項目。
Q：農業發展地區第三類可以蓋農舍嗎？
農業發展地區第三類為坡地農地，在執行開發工作，比如森林產業的經營管理時，要盡可能順應該地區的自然地貌，避免改變原有地形，或從事大規模整地行為。
在容許使用方面，也以適合坡地農業生產、倉儲、銷售、營林必要設施為主，加強維護地表植被的排水、入滲功能，避免颱風過後的土石流等坡地災害發生，破壞農民苦心灌溉的成果。
因此，如果要在農業發展地區第三類建造農舍，可能要先思考地上物是否符合以上標準，再開始著手準備建築物的設計、營造工程，以免違法。
Q：農業發展地區第四類可以蓋房子嗎？
農業發展地區第四類的土地，主要為「 以農業生產為主要經濟來源 」的聚落，以及聚落周圍支援農村生活、相關設施使用的地區。在農業經濟的主軸下，進行開發工作可能有以下原則需要考量：
- 以促進農村永續發展及農村活化再生為目的
- 改善農村基礎生產條件
- 維護農村生態系統、文化景觀
- 提升農村生活品質
由於農發四的土地來源多為現有鄉村區或原住民聚落，通常已存在部分農村住宅、附屬建物、公共設施。因此，原本區域計畫下編定的可建築用地，經主管機關認定不妨礙農村生活環境者，基本上可以保留。
Q：農業發展地區土地可以變更嗎？
由於原定於 2025 年 5 月 1 日上路的《 國土計畫法 》，因配套法規及相關措施尚未完善，而被延後實施 6 年。因此，目前尚未確定未來政策走向，是否將給予國土功能分區更大的調整彈性。
然而，目前最有可能落地實施的規定，是無法變更名下土地的功能分區，只能透過容許使用機制，申請同意使用或取得使用許可來規劃特定用途。
過去區域計畫法的規定下，農地可以變更編訂、使用分區，使其轉換為建地，或申請作為特定目的事業用地，而新法可能終結這種獲利途徑，這也是民眾對新法上路造成恐慌，而趕在配套子法上路前大量收購、變更農地，使代辦業者有可乘之機的原因。
Q：國土計畫法上路後農地違規懲罰？
在政府籌備《 國土計畫法 》的實施計畫時，有媒體報導新法上路後，將使弱勢農民落入天價罰金的風險中，引發民眾恐慌。然而，內政部指出：依照《 國土計畫法 》第 38 條規定，訂有分類分級裁罰標準。
如有重大違規的情況，才會適用 30 萬以上的罰則。此外，也會視個案違法情節依法裁處。比如釀成災害、致人於死或重傷，才會受到刑責處罰，並非新法落地實施後，所有農地違規都以高額罰金裁罰。
相關現行規定整理如下表：
| 重大違規 | 適用 30 萬以上罰則： -大規模違規使用 -未符合國土功能分區及分類使用原則 |
| 一般小面積土地使用違規 | 罰款為 6 萬到 30 萬 （ 與現行區域計畫法規定相同 ） |
| 2 公頃以上之大型開發案 | 視違規情節可能適用 30 萬以上之罰則 |
| 釀成災害、致人於死或致人重傷 | 視嚴重程度，面臨相對應刑責處罰 |
【參考資料】
- 內政部主管法規查詢系統《 農業用地興建農舍辦法 》
- 內政部主管法規查詢系統《 農業用地興建農舍辦法第2條修正總說明及對照表 》
- 內政部國土管理署「 國土規劃入口網 」
- 內政部國土管理署「 國土計畫土地使用管制常見QA 」
- 內政部營建署城鄉發展分署「 國土功能分區劃設條件與操作 」
- 高雄市政府都市發展局「 國土計畫在高雄 」簡報
- 國土署新聞稿《 國土計畫法上路後農民既有合法權益皆保障 天價罰金為不實訊息 》
- 天下雜誌《 數據揭密：國土計劃引爆全台炒地運動 》
【延伸閱讀】
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